一、前置程序的由来与价值

我国证券虚假陈述民事赔偿诉讼始于本世纪初，为证券市场中小投资者因虚假陈述蒙损提供诉讼保护。2002年1月15日最高人民法院发布《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》（以下简称“《通知》”），开始正式受理证券虚假陈述民事赔偿诉讼，但受理案件数量在2013年之前一直处于低位，2003年至2011年案件数量分别为7 件、7 件、5 件、9 件、5 件、6 件、9 件、7 件、10 件[1]，其中一个重要原因就是案件受理存在前置程序。

前置程序是前置于民事诉讼，在民事诉讼程序开始之前应当开展的程序。最早见于《通知》第2条：“人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件，其虚假陈述行为，须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并作出生效处罚决定。当事人依据查处结果作为提起民事诉讼事实依据的，人民法院方予依法受理。”后于2003 年1月9日《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》（以下简称“《若干规定》”）第6条规定：“投资人以自己受到虚假陈述侵害为由，依据有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书，对虚假陈述行为人提起的民事赔偿诉讼，符合《民事诉讼法》第108 条规定的，人民法院应当受理。”由此可见，证监会调查及作出生效处罚决定、法院作出生效刑事裁判文书，即是证券虚假陈述民事赔偿诉讼的前置程序。

从法院角度，前置程序的价值在于：第一，司法资源有限，前置程序可控制案件数量，防止滥诉；第二，虚假陈述是市场行为，评判虚假陈述专业性较强，交给证监会及其派出机构具有优势，可以减少投资者举证困难问题。[2]

二、立案登记制推出后前置程序的司法变化

2015年立案登记制推出，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称“《民诉法司法解释》”）适时修改加以确认。2015 年12 月《最高人民法院关于当前商事审判工作中的若干具体问题》（以下简称“《若干具体问题》”）明确指出：“根据立案登记司法解释规定，因虚假陈述、内幕交易和市场操纵行为引发的民事赔偿案件，立案受理时不再以监管部门的行政处罚和生效的刑事判决认定为前置条件。”

立案登记制推出后，法院对证券虚假陈述民事赔偿诉讼立案的尺度把握不一。最高人民法院在（2018）最高法民申266 号案、（2018）最高法民申1377 号案等案件中认为，法院施行立案登记制后，进行登记立案时并不当然审查原告是否提交相关行政处罚决定或刑事裁判文书，但案件受理后经审查发现当事人不能依法提供前述法律文件的，可以依法裁定驳回其起诉。但有的法院认为，《若干规定》仍是有效司法解释，当事人提起证券虚假陈述责任纠纷诉讼的，应当依据“有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书”以证明证券虚假陈述事实的存在，并以此情况作为法院受理相关案件的前提条件。[3]

三、证券纠纷代表人诉讼出台后前置程序的相对放宽

2020年7月《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》（以下简称“《代表人诉讼规定》”）并未取消前置程序，仅放宽前置程序要求，除有关行政处罚决定、刑事裁判文书以外，原告也可以提交被告自认材料、证券交易场所等给予的纪律处分或者采取的自律管理措施等证明证券侵权事实的初步证据。

同时，我国《民事诉讼法》（2017年修正）第119条关于起诉条件的规定，仍有对案件事实予以实体审查的内容，《若干规定》有关前置程序的内容也并未相应修改，至今仍属有效。

这说明，前置程序在今后一段时期内仍是证券虚假陈述民事赔偿诉讼的立案条件。只不过，证券纠纷代表人诉讼出台后，法院会区分代表人诉讼与普通诉讼，代表人诉讼中依据《代表人诉讼规定》允许原告提交被告自认材料、证券交易场所等给予的纪律处分或者采取的自律管理措施等作为初步证据。

在（2021）最高法民申6227号案件中，最高人民法院认为：虽然《若干规定》已施行十几年，较之制定该司法解释时而言，目前证券市场相关情况已发生变化，但该司法解释目前尚未被废止或修订，仍然有效。一、二审法院适用该司法解释的规定裁定不予受理起诉是正确的。《若干具体问题》不属于司法解释,不能作为人民法院的裁判依据。

在部分普通诉讼案件中，原告提交了被告自认材料、上交所或深交所纪律处分书等材料，审理法院均认为不属于行政处罚文件，对案件不予受理。

部分案件列表如下：

案件编号、 裁判日期 审理法院 原告提交的材料 法院态度 裁判理由 （2021）最高法民申6227号 【2021.9.18】 最高院 不予受理 虽然《若干规定》已施行十几年，较之制定该司法解释时而言，目前证券市场相关情况已发生变化，但该司法解释目前尚未被废止或修订，仍然有效。一、二审法院适用该司法解释的规定裁定不予受理起诉是正确的。《若干具体问题》不属于司法解释,不能作为人民法院的裁判依据。 （2021）最高法民申3869号 【2021.9.1】 最高院 被告自认材料 不予受理 适用《若干规定》第六条 （2021）京民终534号 【2021.6.7】 北京高院 《上海证券交易所纪律处分决定书》 不予受理 适用《若干规定》第六条；《纪律处分决定书》作出主体是上海证券交易所，不属于行政监管机构，故该纪律处分决定不属于行政处罚，不符合起诉条件 （2020）最高法民申3556号、3553号、3551号 【2020.7.30】 最高院 深交所《关于对英力特集团给予通报批评处分的决定》、宁夏证监局《关于对英力特集团采取出具警示函措施的决定》 不予受理 适用《若干规定》第六条；原告提交材料均不属于行政处罚决定 （2019）粤03民初3209号 【2019.12.11】 深圳中院 上海证券交易所于2018年12月25日作出《纪律处分决定书》 受理后裁定驳回起诉 适用《若干规定》第六条；目前人民法院受理虚假陈述赔偿责任纠纷案件，仍需要以相关行政机关对相关行为人作出行政处罚或者人民法院对相关行为人作出刑事裁判认定为前提。本案原告所主张的数被告存在证券虚假陈述行为并没有被中国证券监督管理委员会作出认定并进行处罚，亦无生效刑事判决对相关行为进行认定。 （2019）沪民终223号 【2019.6.4】 上海高院 深交所纪律处分 受理后裁定驳回起诉 适用《若干规定》第六条；一审法院（上海金融法院）关于“原告提起本案诉讼尚未满足虚假陈述行为须经有关机关行政处罚或人民法院刑事处罚这一法定前置要件”的认定并无不当,本院予以认可 案件编号、 裁判日期 审理法院 原告提交的材料 法院态度 裁判理由 （2021）最高法民申6227号 【2021.9.18】 最高院 不予受理 虽然《若干规定》已施行十几年，较之制定该司法解释时而言，目前证券市场相关情况已发生变化，但该司法解释目前尚未被废止或修订，仍然有效。一、二审法院适用该司法解释的规定裁定不予受理起诉是正确的。《若干具体问题》不属于司法解释,不能作为人民法院的裁判依据。 （2021）最高法民申3869号 【2021.9.1】 最高院 被告自认材料 不予受理 适用《若干规定》第六条 （2021）京民终534号 【2021.6.7】 北京高院 《上海证券交易所纪律处分决定书》 不予受理 适用《若干规定》第六条；《纪律处分决定书》作出主体是上海证券交易所，不属于行政监管机构，故该纪律处分决定不属于行政处罚，不符合起诉条件 （2020）最高法民申3556号、3553号、3551号 【2020.7.30】 最高院 深交所《关于对英力特集团给予通报批评处分的决定》、宁夏证监局《关于对英力特集团采取出具警示函措施的决定》 不予受理 适用《若干规定》第六条；原告提交材料均不属于行政处罚决定 （2019）粤03民初3209号 【2019.12.11】 深圳中院 上海证券交易所于2018年12月25日作出《纪律处分决定书》 受理后裁定驳回起诉 适用《若干规定》第六条；目前人民法院受理虚假陈述赔偿责任纠纷案件，仍需要以相关行政机关对相关行为人作出行政处罚或者人民法院对相关行为人作出刑事裁判认定为前提。本案原告所主张的数被告存在证券虚假陈述行为并没有被中国证券监督管理委员会作出认定并进行处罚，亦无生效刑事判决对相关行为进行认定。 （2019）沪民终223号 【2019.6.4】 上海高院 深交所纪律处分 受理后裁定驳回起诉 适用《若干规定》第六条；一审法院（上海金融法院）关于“原告提起本案诉讼尚未满足虚假陈述行为须经有关机关行政处罚或人民法院刑事处罚这一法定前置要件”的认定并无不当,本院予以认可

四、前置程序在个案中的突破？

2021年5月，中安科虚假陈述案二审宣判，判决招商证券对中安科的相关付款义务在25%的范围内承担连带责任、瑞华会计师事务所对中安科的相关付款义务在15%的范围内承担连带责任。2021年9月，五洋债案由浙江省高院作出终审宣判，二审维持原判，五洋建设实际控制人陈志樟、德邦证券、大信会计师事务所承担487名自然人投资者合计7.4亿元债务本息的连带赔偿责任，锦天城律所和大公国际资信评级有限责任公司分别在5%和10%范围内承担上述债务的连带赔偿责任。上述两个案件中，中介机构未被予以行政处罚的前提下被法院判决承担比例连带责任，引起广泛关注。按照《若干规定》对虚假陈述证券民事赔偿案件的界定，中介机构并非信息披露义务人，并无前置程序适用的条件。所以这两个案件里中介机构是因违反勤勉尽责义务而担责，并未否认前置程序。

五、小结分析

在证券虚假陈述民事赔偿案件中，《若干规定》未有修改前提下，前置程序仍然是法院受理条件之一。在证券纠纷代表人诉讼中，《代表人诉讼规定》对原告提交前置程序材料有所放宽，而普通诉讼中仍按照《若干规定》仅认可行政处罚或刑事判决材料。

前置程序材料影响到对虚假陈述“重大性”要件的评判。《九民纪要》指出：“审判实践中，部分人民法院对重大性要件和信赖要件存在着混淆认识，以行政处罚认定的信息披露违法行为对投资者的交易决定没有影响为由否定违法行为的重大性，应当引起注意。重大性是指可能对投资者进行投资决策具有重要影响的信息，虚假陈述已经被监管部门行政处罚的，应当认为是具有重大性的违法行为。”因而，原告提交行政处罚或刑事判决材料的案件中，虚假陈述重大性问题几乎不会有争议，而原告提交被告自认材料、纪律处分等其他材料的案件中，虚假陈述重大性问题依旧存在争辩空间。

注释：

[1] 黄辉：《中国证券虚假陈述民事赔偿制度：实证分析与政策建议》，载《证券法苑》（第九卷），法律出版社2013 年版

[2] 李国光主编：《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述案件司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2017 年版

[3] (2017) 京民终546 号案、（2015）沪高受终字第168 号案

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