PPP作为一种管理工具，核心是可以引入市场机制，有效提升资源配置效率，是供给侧改革的重要组成部分，同时拉开了推进混合所有制改革的帷幕。从2014年9月份起，中央力推PPP的政策密集出台，声势浩大，前所未有。PPP改革推进3年以来，成绩值得肯定，发展总体形势良好。2017年9月19日，财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌强调，要努力开创PPP改革事业的新局面，在未来，政企合作将不会一味地扩大规模，继续“井喷式”发展。政企合作模式，将按照党的十九大整体部署精神和要求，规范与创新并重，监督与发展并重，加大违法违规问题的查处力度，迎来强监管时代。
 
目前PPP模式处于“井喷期”与“起飞期”
 
2017年5月，习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛上指出“创新投资和融资模式，推广政府和社会资本合作”。推广 PPP 模式是国家推进投融资体制改革的重要内容，是增加文化产品服务有效供给的重要手段，也是当前促进民间投资要求的重要抓手。图一所示，PPP项目落地数量呈现爆发式增长。2016年1月，PPP落地项目仅为293个，截止至2016年12月，落地PPP项目1351个，增长幅度为360%。
 

图一：2016年PPP落地项目统计
 
如图二所示，2017年9月落地PPP项目已突破2388个，同比2016年1月，增长幅度为715%。另外，根据图二显示，2016年3月至2017年9月，项目落地率直线上升，由21.7%上升至35.2%，今后无论是项目数量还是落地率都会不断上升。
 
 

图二：项目数季度变化趋势与落地情况
 
此外，PPP数量的增多带来了计划总投资额的不断提升。根据图三显示，2015年底PPP项目计划总投资额为8.7万亿元，2017年9月底已增长至17.8万亿元，总投资额增长9.1万亿元。
 
 
 

图三：项目库项目和计划总投资额
 
根据相关资料显示，在全国推进PPP模式的大潮中，各地都开展了一系列有效工作，PPP模式迅速成为财税工作的“新亮点”。但在实际工作中，由于该模式应用时间较短，各利益关联方普遍缺乏经验，因此，如果PPP项目数量仍呈现爆发式增长，将会引发更多问题。
 
PPP模式将更为注重规范与监管
 
2017年第三届中国PPP融资论坛已于11月1日举办。第三届中国PPP融资论坛为PPP发展指明动向。财政部副部长史耀斌和金融司司长王毅发表以下言论，强调PPP模式将更注重规范与监管。
 
财政部副部长史耀斌：我们也要清醒的认识到，在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、名股实债、政府变相兜底、重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐形的风险。对此，我们应提高警惕并要切实加以解决，对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担建设运营风险的项目不得安排财政资金。
 
财政部金融司司长王毅：对不具备条件、未规范开展两个论证的项目，特别是那些不属于公共产品供给体系、自己的资本金不到位、资本金穿透以后都不是自有资金、未来项目运行没有良好的绩效、过度依赖政府付费的项目，我们有考虑把它剔除。
 
第三届中国PPP融资论坛明确PPP发展必将加大规范与监管力度，具体来讲分为以下四个方面：
 
第一，PPP项目将严守底线，狠抓规范。PPP项目在监管上应把握三条“红线”。首先，PPP项目必须通过竞争性的方式选定社会资本方；其次，不得给地方政府增加财政负担；最后，不得突破政府财政预算10%的红线。实践中，要防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资，坚决剔除不规范项目。今后PPP监管上应加大力度，不碰“红线”，做真的PPP项目。
 
第二，PPP项目将细化措施，严格风险控制。政府要明确在项目中承担的义务，以确保项目正常运行，完善风险分担机制，防止风险不合理转移。控制实体企业融资杠杆倍数，严防表外业务风险，预防金融财政风险。各地应尽快建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，实践中严守财政预算10%的“红线”，对接近或超出10%“红线”的地区，进行风险预警。
 
第三，PPP项目将全面实施绩效管理，提高经济运行质量。针对PPP项目不同的特点，细化绩效考核标准，完善绩效付费机制，优化全生命周期一体化管理，对于无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担建设运营风险的项目不得安排财政资金。
 
第四，PPP项目将注重系统优化管理。PPP项目应科学地制定项目实施方案，做好物有所值评价与财政承受能力论证。实践中很多PPP项目操作为了项目能够启动成功，对物有所值评价、财政承受能力论证、项目实施方案中的关键数据等进行调整，从而最终导致项目不能落地的风险。未来PPP项目应严格按照《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）的要求，扎实做好项目前期论证工作。
 
央企将对PPP业务实行总量管控
 
央企将对PPP业务实行总量管控。日前，国资委办公厅下发《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知（征求意见稿）》，部分内容如下：

序号	要求	具体内容
1	明确财务承受能力边界	第一，建筑施工为主业的中央企业累计对PPP项目的净投资原则上不得超过集团净资产的40%，其他中央企业不超过20%，并应符合国资委核定的非主业投资比例限制。 第二，资产负债率高于90%、近2年连续亏损或资金实力薄弱的子企业原则上不得单独投资PPP项目。 第三，非金融子企业不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。
2	优先项目资金安排	第一，建筑施工为主业的中央企业累计对PPP项目的净投资原则上不得超过集团净资产的40%，其他中央企业不超过20%，并应符合国资委核定的非主业投资比例限制。 第二，资产负债率高于90%、近2年连续亏损或资金实力薄弱的子企业原则上不得单独投资PPP项目。 第三，非金融子企业不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。
3	规范PPP业务会计核算	第一，严格界定合并范围，严防表外运行。 第二，规范核算项目收益。 第三，谨慎计提资产减值准备。

 
笔者认为，未来央企将对PPP业务实行总量缩紧，这将有助于PPP的规范，对于民营资本来说，机会更多。在未来，央企做PPP项目的投资额亦将会被限制。因此，不仅是不合规的PPP项目将会退出项目库，普通的民营企业也将迎来参与PPP项目的第一个黄金期。
实践中，央企为做大规模，首先会采取高杠杆，其次是表外不合并报表，这两者也是同一个问题的两个方面，正因为高杠杆，才不敢并表。目前国资委已经看到了问题的根本，未来也将会对此问题进行规制。
 
PPP项目退库数量将不断增加
 
随着PPP模式的快速发展，为防止“重数量、轻质量”的情况，财政部对PPP项目库采取“能进能出”的动态调整机制，不合规项目将被剔除。比如，在财政部等部委联合筛选的国家示范项目方面，第一批总计30个示范项目中8个被调出，第二批206个示范项目调出44个，第三批示范项目调出3个。地方也加大了对入库项目管理，对申请退出或进度缓慢的项目进行调出。比如，河南省财政厅2016年调出PPP项目102个。
 
2017年多部委联合发文禁止地方政府假借PPP变相融资，财政部高层也频频发声要求进一步推进PPP规范发展，这使得PPP监管力度明显加强，近年以来退库PPP项目数量大增。根据财政部PPP中心数据显示，2016年财政部PPP中心仅在山东、宁夏有小部分项目退库，2017年一季度，财政部披露PPP中心该季度退库项目达到134个。截止至2017年9月底，新入库项目3933个，经省级财政部门申请退库项目达973个。
 
未来，退库PPP项目数量还将不断增加，PPP的强监管时代也将到来。凡不属于政府职责范围内的项目，一律不得列入PPP项目库。那些无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不承担项目建设运营风险、不属于公共服务的纯商业化项目也不得纳入PPP项目库。
 
五、结语
 
政企合作必将迎来强监管时代的到来，财政部也将会推动PPP进入规范、有序发展的新阶段。具体来说，要实现四个转变：第一，从关注落地率向关注规范性转变；第二，从增量为主向存量增量并重转变；第三，从关注短期效应向关注中长期效应转变；第四，从推动国内发展向开拓国际合作转变。此外，国企、央企也会严格控制PPP业务总量，使更多的民营企业参与到PPP模式中来，更好地服务新型城镇化建设。