2018年3月28日，财政部印发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）（以下简称“23号文”），主要从国有金融企业的角度（其他金融企业参照执行），规范金融企业与地方政府和地方国企的投融资行为。23号文的出发点是防范和化解地方政府债务风险，目的是为了关掉新增项目违法融资的阀门，拧紧“金融机构的水龙头”。
 
01．23号文出台的原因与背景
 
自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府加快建立了规范的举债融资机制，取得了阶段性成效。但随着特色小镇项目、田园综合体项目、产业园区等地产结合项目的火热，PPP项目融资出现了违法违规和变相举债的问题，举债的方式日益多样化，风险也不断增加。[1]2017年12月，国家审计署发布了《2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果》，披露了地方政府出具承诺函违规举债的严重情况。上述问题，既有对政策法规理解的偏差，更有金融企业的推波助澜。目前，党中央、国务院加强了对地方政府债务管理的重视，十九大报告强调，对政府违法违规举债行为“揭盖子”。
 
从时间上看，2018年1月19日，财政部联合中国保监会印发了《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方债务风险的指导意见》，明确地方政府不得向保险机构违法违规变相举债。2018年3月28日，财政部再次印发23号文，明确国有金融机构，不得违法违规提供融资。从内容上看，23号文是基于《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金〔2017〕55号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）等系列文件的延续，是对国有金融机构明确列出具体操作要求。
 
 
02．金融企业与地方政府合作的五条红线
 
红线一：除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资
 
根据新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》之规定，目前，地方政府只能通过发行地方债券的方式融资。对于特色小镇等PPP项目涉及征地、拆迁费用的，政府方不得要求社会资本方进行垫资。[2]关于PPP项目的融资，国家政策亦鼓励社会资本发行专项债或进行资产证券化。根据《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引的通知》（发改办财金〔2017〕730号），PPP项目专项债是指由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券，形式即可以是普通企业债券，也可以是项目收益债券。
 
根据730号文之规定，发行项目收益债券募集的资金，只能用于该项目建设、运营或设备购置，不得置换项目资本金或偿还与项目有关的其他债务，但偿还已使用的超过项目融资安排约定规模的银行贷款除外。
 
 
附：PPP项目专项债之运作模式图

 
 
红线二：不得违规新增地方政府融资平台公司贷款
 
结合《关于加强2013 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）相关规定，不仅需要严格监管新发放平台贷款条件，还需要控制贷款投向，但目前，无论是23号文还是10号文，都没有明确对于违规新增地方政府融资平台公司贷款的具体处罚措施，只明确了加强责任问责制，实际项目操作过程中，政府融资平台仍是金融机构通过各种形式提供信贷业务的重点领域，应予以重点审查。另外，23号文再次明确了对PPP“明股实债”的禁止性规定并且扩大了禁止范围具体内容如下：
第一，不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或PPP项目资本金。第二，若发现存在以“明股实债”、“股东借款”等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实，国有金融企业不得向其提供融资。第三，结合《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号），央企亦不得通过引入“明股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他地方承担的风险。[3]
 
 
附：PPP违规采用 “明股实债”运作模式图

 
 
红线三：不允许地方政府与金融企业之间产生潜在现金流关系。
结合23号文及相关法律法规来看，金融企业为融资平台公司、PPP社会资本方等提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保；不得要求政府方作为劣后基金有限合伙人。根据23号文要求，不允许地方政府与金融企业之间产生现金流关系或潜在现金流关系。
 
 
附：地方政府与金融企业违规合作模式图

 
附：地方政府与金融企业合规合作模式图

 
 
红线四：不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金
 
关于项目资本金的要求，参见《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）之规定。项目资本金应采用穿透原则，对于股东借款、银行贷款等债务性资金和商业银行私人银行业务外的银行个人理财资金，不得充当项目资本金，不但需要确保融资主体的资金来源合法合规，而且融资项目的资本金需要满足固定的要求，对于PPP项目资本金的管控将会更加严格。
 
红线五：严格限制相关项目融资的各种“创新”行为
 
针对地方政府融资问题早有政策限制，从最初简单的银行信贷转变为如今五花八门的各种投资基金，甚至PPP等等。23号文对目前各种“创新”行为加以限制，即地方政府不能随意融资变相举债，融资平台不能替政府违法融资，中介机构亦不许通过设立创新产品变相替政府融资。实践中，应把握上述原则，严格限制项目融资的各种“创新”行为，遏制实践中那些打着政企合作旗号的伪PPP项目，不得以任何形式涉及违法违规融资。
 
 
 
03．23号文对未来PPP项目产生的影响
 
23号文对PPP项目最大的影响在于“穿透式”资本金监管要求，从资金的供给端，也就是从金融机构的角度设定各种各样的限制与禁止性规定，从而把地方政府违规举债的漏洞堵住。笔者认为，23号文对未来PPP项目将产生如下影响：
 
第一，对本身操作不合规的PPP项目，23号文以及之前系列政策都会对此类项目形成较大影响。根据《关于规范政府和社会资本（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号），将重点开展PPP项目清理工作。截止至今已有2407个项目被清理，规模达2.39万亿（新疆、内蒙古等地PPP项目成为“重灾区”）。其中，80%被清退项目皆因具体运作的不合规。发改委、财政部专家强调，PPP项目须由专业的律师团队提供全流程法律服务，确保具体操作的合法合规，否则无论处于何种阶段项目都会有面临清退之风险。
 
第二，对PPP产业基金进行规制。针对地方政府纷纷成立PPP产业基金作为新政府融资平台的趋势，23号文要求金融机构与地方政府联合设立的产业基金，政府不得提供担保。
 
第三，对PPP项目的资本金融资构成了较大的挑战。23号文切断了项目资本金融资渠道，但如果全面禁止金融机构参与PPP资本金融资，也可能会导致大量PPP项目资本金缺口、“半拉子工程”出现。因此，对于PPP项目公司资本金的要求可能延续多年投入的办法。另外，未来SPV公司资本金要求将有一定概率做出特别设定或调整，比如降低资本金比例等。
 
 
 
注：
[1]《特色小镇与PPP热点问题商业模式典型案例》陈青松，北京：中国市场出版社，2017.9.
[2]土地管理法配套解读与实例，李遐桢，北京：法律出版社，2017.1.
[3]PPP政策解读与案例分析，温子涛，北京：法律出版社，2016,11.