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滑雪场开发、运营的法律风险及防范

  发布时间:2019-11-17

作者:刘庆涛

 

在2022年举办冬奥会的大背景和国家对于冰雪产业的大力支持下,近几年滑雪运动在国内呈井喷式发展态势。2010年,全国滑雪场总数为270多座,2016年,增加到568座。据统计,2107年春节期间,北京市22家滑雪场的接客量比2106年同期增长10%,黑龙江和吉林两地滑雪场的接客量增长势头更加迅猛。(来源于中国青年报)

由于滑雪场的用地规划、建设等方面的法律规定尚不完善,以及滑雪场运营者在法律意识上的欠缺等原因,滑雪运动井喷发展的背后是滑雪场开发建设以及运营上面临的巨大法律风险。

用地规划和建设的法律风险

滑雪场开发建设首要涉及的问题就是土地,根据土地用途,滑雪场占土地主要是农用地,大约分几类:耕地、林地、草地、荒地、山地等。滑雪场除了雪道外,还需建设滑雪场配套的相关设施,这其中有的是临时性设施,有的是永久性建筑。

根据《土地管理法》第四十四条规定:建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。

根据《森林法》第十八条规定:进行勘查、开采矿藏和各项建设工程,应当不占或者少占林地;必须占用或者征收、征用林地的,经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续,并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。

根据前述法律规定,滑雪场开发建设中,建设永久性建筑物或者构筑物的,就会涉及土地性质改变,必须取得林业部门或者土地行政部门的审批。

滑雪场开发建筑中,涉及到雪道开发的,也需要根据相关法律规定,取得审批,然而对于雪道开发的法律依据理解存在分歧,有部门认为滑雪场虽然因季节不同变换使用林地,但未造成林地永久性、不可恢复的损害。未改变林地所有性质,也不需要经过建设项目用地预审、农用地转用等基本建设用地程序,不需要办理建设用地审批手续,所以应该适用《森林法》相关法律规定;也部门认为滑雪场虽未建设固定性永久建筑物,也未对地面硬化固化,但其将林地变为经营性用地。经营用地经国家征收出让后方可使用,所以应该适用《土地管理法》相关法律规定。(参考中国国土资源报2016-11-21发表的文章《林地上建滑雪场,用地手续找谁办?》作者:张撑民 )。但无论依据如何,审批都是必要的环节。

据我们了解,尽管存在前述明文规定,但各地滑雪场用地合法性方面通常存在一些问题。问题的成因比较复杂,有法律上对滑雪场用地缺乏灵活性处理的原因;也有地方政府对整体规划调整以及滑雪场占用建设用地指标方面政策上掌握谨慎的原因;当然也有企业自身对成本方面的考虑等等。但总之,滑雪场用地合法性问题一直像勒在运营者脖子上的一根绳子。无论何种原因,未经审批就是违反《森林法》和《土地管理法》的相关规定,相关主管部门随时可以就违法行为作出责令恢复、拆除违法建筑、罚款等处罚。无论何种处罚,对于滑雪场来讲,都可能是危及其经营甚至生存的致命打击。

我们欣慰的注意到在2014年国务院发布了《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》,提出各地要将体育设施用地纳入城乡规划、土地利用总体规划和年度用地计划,合理安排用地需求。各个省市根据前述意见也分别出台了地方性的实施意见,比如《北京市政府关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》。2016年几部委又联合发布《冰雪运动发展规划(2016―2025年) 以及《全国冰雪场地设施建设规划(2016-2022年)》,更是明确提出将冰雪产业用地纳入地方各级土地利用总体规划中合理安排。虽然前述若干意见和规划有待于落实,但毕竟有了明确的政策支持,这对于提振冰雪产业发展以及将来滑雪场用地规范都有极大的帮助。基于这些法律规定和政策背景,滑雪场运营者可以尝试积极与政府相关部门进行沟通,在良性沟通、积极配合的情况下,寻找用地合法的协调解决方案。

运营安全的法律风险

我国滑雪运动起步较晚,但发展迅猛,根据《2017年度中国滑雪产业白皮书》数据显示,2017年中国滑雪人次为1750万,中国已然成为最大的滑雪市场。2016年《全国冰雪场地设施建设规划(2016-2022年)》开宗明义:促进冰雪产业发展,实现“3亿人参与冰雪运动”的目标,所以我国冰雪产业还有很大的发展空间。但随着冰雪产业的大发展,滑雪场安全问题日益突出,国内滑雪场屡屡发生人员受伤的事故。

侵权责任法第第三十七条规定,如果是滑雪场未尽到安全保障义务,造成他人损害的,应当承担侵权责任。因第三人的行为造成他人损害的,由第三人承担侵权责任;滑雪场未尽到安全保障义务的,承担相应的补充责任。简单讲:如果是滑雪场的人(员工)或者物造成顾客损害的,由滑雪场负全责。如果是其他顾客的行为造成的,则由其承担责任,滑雪场如未尽安全保障义务的,承担补充责任,比如未禁止初学者在高级道活动导致其他顾客损害的,初学者承担主要责任,滑雪场承担补充责任。

为规范滑雪场所的管理、保障滑雪者的人身安全,国家体育总局冬季运动管理中心、中国滑雪协会在2017年对《中国滑雪场所管理规范》 进行了修订。修订内容包括雪场雪道标准、滑雪从业人员资质认定、滑雪爱好者技术等级评定、滑雪设备装备检测检验等。对滑雪场的管理提出了更为严格的规范。鉴于滑雪运动本身存在一定的危险性,雪场经营者更应该严格执行《中国滑雪场所管理规范》相关规定,落实每个规范的细节,一定树立将顾客人身安全放在第一位的意识,保障顾客的人身安全。

用工的法律风险

由于滑雪场的季节性营业特点,在非雪季期间除必要的管理人员之外,并不需要全员在岗,但在雪季运营期间,却需要很多人员才能维持运营,所以滑雪场经常出现员工季节性、频繁的流动,从而导致额外的法律风险。另外,滑雪教练岗位本身也存在一定的职业风险。

为防范相关法律风险,首先,应该根据不同的岗位和用工形式,依照《劳动法》和《劳动合同法》签订相应的合同,规范用工,如对于临时性、辅助性的岗位人员可以采取劳务派遣用工方式;对于必要管理人员等要与之签订正常的劳动合同;对危险岗位员工,应该做好安全培训,提供相应的安全防护措施,尽量防止用工风险发生。其次,在规范用工的同时,为员工缴纳工伤保险或者商业保险。在发生意外时,可以一定限度地利用保险转嫁一部分运营风险。

另外随着雪场之间竞争越来越激烈,为保证滑雪场的核心竞争力,一些重要岗位员工,除了与之签订劳动合同之外,建议根据情况签订专项服务期合同以及竞业限制协议等,保证关键员工不流失或者流失后关键信息不被同业竞争者利用或者获得,从而保证雪场合法的运营权益。

结语

虽说营利性是企业经营的核心目标之一,但合法性是企业经营之根本,没有合法、规范的经营,一切都会是如幻泡影。长远看,滑雪场合法、规范经营是一堂法律必修课,这堂课既需要政府这位老师在法律法规上作出明确指导,也需要滑雪场这位学生认真领会,规范落实。相信在国务院若干意见以及相关部委的规范指导之下,最终能够实现滑雪场的合法、规范运营,更好服务于人民群众,更好满足人民群众体育文化的需求。

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