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公用企业反垄断执法观察

  发布时间:2017-10-19

作者:李想
 
公用企业反垄断调查总体趋势
2016年,国家工商总局组织全国工商和市场监管系统开展集中整治公用企业限制竞争和垄断行为的专项执法行动。根据统计,截至2016年底,全国工商系统共立案1,267件,结案585件,罚款及没收违法所得共计1.67亿元,退赔多收费用及减少消费者经营者损失4.7亿元。2017年,工商系统继续推进对于公用企业涉嫌垄断行为的调查。国家工商总局局长张茂在2017年6月30日全国工商和市场监管工作座谈会提到:“…以民生领域热点问题为重点,持续推进专项整治工作,扩大公用企业限制竞争和垄断行为专项整治成效,上半年共查处案件88件。”
 
今年以来,工商总局网站公布的公用企业涉嫌垄断案件及处理结果见下表。

表内信息来源:国家工商行政管理总局网站
工商总局去年启动的这次专项整治执法行动持续时间长,覆盖的地域范围广泛,主要聚焦于供水、供电、天然气、公共交通等与民生密切相关的领域。从工商总局今年公布的案件来看,水电气是执法机构重点关注的行业,公用企业垄断行为一般涉及滥用市场支配地位,特别是指定交易和搭售行为。从处理结果来看,6起案件中的4起作出中止调查决定,另外2起案件由于当事人未能积极配合调查,分别被处以上一年度营业额7%和5%的罚款。从目前的执法趋势来看,针对公用企业的反垄断执法在未来一段时间内仍将继续。
 
 
 
公用企业的概念和特征
关于公用企业的定义,国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第2条规定:“本规定所指公用企业是指涉及公用事业的经营者,包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。”
 
一般来说,公用企业通过网络或者其他基础设施向社会提供产品或服务,比如自来水供应网络,电、气网络,公路、铁路、水路、航空线路等交通运输网络,有限和无线网络组成的通信线路等。由于建设这类网络需要巨额的初始固定资本投入,所以公用企业属于典型的资本密集型产业,并由此形成公用企业的规模经济和自然垄断特性。[1]
 
《价格法》第18条提出了自然垄断经营的概念。根据《价格法释义》的解释,自然垄断经营主要指由于自然条件、技术条件以及规模经济的要求而无法竞争或不适宜竞争形成的垄断经营,如自来水、燃气、集中供热、供电网络的经营等。自然垄断行业主要指由于成本弱增性而导致独家垄断市场结构的经济部门。具体来说,如果行业内单一企业生产该行业所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和,该行业属于自然垄断行业。
 
由于公用企业的自然垄断特性,公用企业往往投资巨大,投资回收周期长,市场发育水平低、私人企业力量有限或者因为私营企业的惟利性的价值取向难以符合国家要求的社会目标,因此,私人投资一般不愿涉及这个领域,这使得公用企业所处行业缺乏完全市场化的竞争。另外,我国公用企业产业由于其自身特点形成了由国家和政府直接投资,国有国营的局面,再加上我国的市场经济体制并不十分完善,政企不分现象较为严重,因此,我国公用企业违法实施垄断行为的情况较为普遍,甚至出现了行业垄断和行政垄断混合的复杂现象。[2]
 
 
公用企业典型垄断行为
根据工商总局2017年1月发布的《集中整治公用企业限制竞争和垄断行为的突出问题》,公用企业的垄断违法行为具有类型化的特点。结合工商总局网站及各地工商局公布的案例来看,实践中,公用企业垄断违法行为集中在滥用市场支配地位行为,常见的违法行为有以下类型。
 
1强制交易行为
强制交易行为是一种常见的公用企业滥用支配地位限制竞争的行为,通常表现为限定交易人只能与其交易,或者只能与其指定的经营者进行交易。
 
从工商系统公布的案例来看,典型的公用企业强制交易行为包括:限定开发商与指定施工单位合作;强制用户或施工单位只能购买公用企业或指定(备案)的设备供应企业购买材料、设备,否则对工程不予验收等。
 
2搭售
搭售行为,是指经营者在提供商品或服务的交易过程中利用自己所取得的市场支配地位,强行搭配销售另一种商品或服务的行为。
 
公用企业典型搭售行为包括:要求用户购买配套产品或服务,例如,公共客运企业强制搭售人身意外伤害保险,天然气供应公司强制要购买液化气罐等;强迫用户购买不必要的产品或服务,例如,在互联网经营业务中强制搭售固定电话,天然气公司强制搭售灭火器等。
 
3垄断高价
公用企业垄断高价行为通常包括超高定价、假借各种名义收取费用等。例如,强制收取用户缴纳本应由公用企业负担的主管道材料费、换表费、检定费、线损费、测试费等费用;强制收取用户保证金、预付费、最低用水费、制定超高的违约金、滞纳金标准等。
 
 
公用企业反垄断合规建议
针对工商系统针对公用企业行业的执法态势,公用企业应当重视并严格遵守反垄断法,全面排查和评估业务中的反垄断风险,对于可能涉及垄断行为的项目和业务模式应当进行重点梳理和分析。建议公用企业总公司集中组织各分支机构负责人和法务进行反垄断合规培训,并结合公司经营情况编纂实用性较强的反垄断合规手册,明确禁止性行为和注意事项。另外,公用企业应当密切关注执法机构的执法动向,了解执法机构关注点以及业务中存在的垄断风险。在接受执法机构的调查时,应当注意积极配合,以争取获得更为有利的处理结果。
 
 
参考文献
[1] 姚保松《公用企业反垄断法律规制研究》
[2] 《论反垄断法对自然垄断的豁免与规制》

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